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La propriété publique : définition et évolution historique

La propriété publique désigne le droit portant sur les biens appartenant aux personnes publiques (État, collectivités territoriales, établissements publics). La question centrale est de savoir si ce droit est identique à celui des personnes privées ou s'il obéit à des règles spécifiques liées à l’intérêt général @docChapitre préliminaire. La notion et le régime de la propriété publique.docx.

Historiquement, le droit de propriété des personnes publiques a longtemps été nié. Sous l'Ancien Régime, la « théorie du domaine de la couronne » considérait que les biens étaient attachés à la fonction royale et indisponibles, le roi n’ayant qu’un droit de garde, non un droit de propriété. Cette souveraineté (imperium) surpassait la notion de propriété (potestas), excluant ainsi toute propriété publique. Au XIXe siècle, la théorie du domaine de la Nation, défendue par des auteurs privatistes comme Pardessus, reprenait cette idée en parlant de droit de garde ou de surintendance, fondée notamment sur l’article 538 du Code civil alors en vigueur.

Cette conception a évolué avec Maurice Hauriou, qui a défendu la reconnaissance d’un droit de propriété publique, qualifié de propriété administrative. Selon lui, ce droit comprend les attributs classiques de la propriété privée : l’usus (usage), le fructus (fruits ou revenus) et l’abusus (droit de disposer). L’inaliénabilité du domaine public est liée à l’affectation du bien à l’utilité publique, et non à une absence de propriété. Une fois cette affectation levée, le bien peut intégrer le domaine privé et être aliéné.

Cette évolution doctrinale a conduit à la reconnaissance juridique du droit de propriété des personnes publiques, d’abord par la jurisprudence, puis par le législateur @docChapitre préliminaire. La notion et le régime de la propriété publique.docx.

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La reconnaissance juridique progressive du droit de propriété publique

La jurisprudence administrative

La reconnaissance du droit de propriété des personnes publiques s’est d’abord faite par la jurisprudence administrative. Des arrêts clés illustrent cette évolution :

• Arrêt Piccioli (17 janvier 1923) : affirme la propriété de l’État sur des terrains.
• Arrêt Giraud et Truchefaud (8 mai 1974) : reconnaît la propriété d’une commune sur un passage public.

Ces décisions témoignent de l’acceptation par le juge administratif que les personnes publiques peuvent être propriétaires, qu’il s’agisse de l’État, des collectivités territoriales ou des établissements publics @docChapitre préliminaire. La notion et le régime de la propriété publique.docx.

La consécration constitutionnelle

Le Conseil constitutionnel a solennisé cette reconnaissance dans une décision majeure des 25 et 26 juin 1986, relative aux lois de privatisation. Il a affirmé que la protection constitutionnelle du droit de propriété, fondée sur les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC), s’applique également à la propriété publique, et non uniquement à la propriété privée. Cette extension a été critiquée mais confirmée par des décisions ultérieures en 2009 et 2010 @docChapitre préliminaire. La notion et le régime de la propriété publique.docx.

La codification législative

La consécration législative s’est faite avec l’ordonnance du 21 avril 2006, qui a créé le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P). Ce code organise la propriété publique autour de quatre grandes parties : acquisition, gestion, cession, et opérations immobilières, démontrant un régime structuré et spécifique, tout en partageant certaines règles avec la propriété privée @docChapitre préliminaire. La notion et le régime de la propriété publique.docx.

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Le régime juridique de la propriété publique : similitudes et spécificités

Similitudes avec la propriété privée

Le droit applicable à la propriété publique révèle des convergences avec la propriété privée, notamment :

• Protection constitutionnelle équivalente : fondée sur les articles 2 et 17 de la DDHC, confirmée par le Conseil constitutionnel @docChapitre préliminaire. La notion et le régime de la propriété publique.docx.
• Actions contentieuses communes : par exemple, l’action en revendication est ouverte aussi bien pour les biens publics que privés.
• Notion de voie de fait : définie par la jurisprudence récente (arrêt Bergoend, 2013), elle désigne une atteinte manifestement illégale à la propriété, justifiant l’intervention du juge judiciaire ou, en référé, du juge administratif (référé Liberté) pour faire cesser l’atteinte.

Spécificités propres à la propriété publique

Cependant, la propriété publique est également régie par des règles spécifiques, notamment :

• Principe d’incessibilité à vil prix : interdit aux personnes publiques de céder leurs biens à un prix inférieur à leur valeur réelle, afin d’éviter toute libéralité injustifiée et de protéger le patrimoine public.
• Principe d’insaisissabilité des biens publics : interdit toute voie d’exécution de droit commun contre les biens publics (saisies-ventes, saisies-attributions, procédures collectives).

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Le principe d’incessibilité à vil prix : portée et limites

Le principe d’incessibilité à vil prix interdit aux personnes publiques de céder leurs biens à un prix inférieur à leur valeur réelle, afin de protéger les intérêts publics et éviter toute libéralité injustifiée. Ce principe a été consacré par le Conseil constitutionnel dans sa décision des 25 et 26 juin 1986, qui affirme que :

« La Constitution s'oppose à ce que des biens et des entreprises faisant partie des patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins d'intérêt privé pour des prix inférieurs à leurs valeurs » @docChapitre préliminaire. La notion et le régime de la propriété publique.docx.

Limites et exceptions

• Ne s’applique pas lorsque la cession est faite à des personnes privées poursuivant des fins d’intérêt général.
• Ne s’applique pas aux transferts entre personnes publiques lorsque le transfert est prévu par la loi.
• S’applique aux actes administratifs, comme confirmé par le Conseil d’État dans plusieurs arrêts, notamment :
  • Arrêt Hayard (15 mai 2012) : admet des exceptions justifiées par un motif d’intérêt général et assorties de contreparties effectives.
  • Arrêts commune de Fougerolles (1997) et commune de Châtillon (2015) : confirment ces exceptions.
• Exceptions législatives existent, par exemple pour la cession gratuite de matériel informatique à des associations ou la vente à prix réduit de terrains pour logements sociaux, prévues par le CG3P @docChapitre préliminaire. La notion et le régime de la propriété publique.docx.

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Le principe d’insaisissabilité des biens publics : protection et critiques

Le principe d’insaisissabilité interdit toute voie d’exécution de droit commun contre les biens appartenant à une personne publique. Ainsi, saisies-ventes, saisies-attributions ou procédures collectives ne peuvent être appliquées à ces biens. Ce principe a été posé par un arrêt de la Cour de cassation du 21 décembre 1987 (arrêt BRGM) et est aujourd’hui codifié à l’article L2311-1 du CG3P :

« Les biens des personnes publiques sont insaisissables » @docChapitre préliminaire. La notion et le régime de la propriété publique.docx.

Critiques et exceptions

• Critiques : ce principe est parfois jugé incompatible avec le droit de l’Union européenne. Par exemple, les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), soumis à ce principe, ne peuvent faire faillite, ce qui constitue une aide d’État interdite par les traités européens. Cette situation a conduit à la transformation de nombreux EPIC en sociétés anonymes privées.

• Exceptions :

  • Ne s’applique pas aux cessions forcées comme l’expropriation.
  • Ne s’applique pas lorsque le législateur prévoit des dérogations.
  • Ne s’applique pas lors de l’exécution d’une décision de justice condamnant une personne publique à payer une somme.

Le fonctionnement de cette exception est encadré par l’article L911-9 du Code de justice administrative. En cas de non-paiement dans le délai imparti, le préfet peut se substituer à la collectivité territoriale défaillante et, sous contrôle judiciaire, vendre de manière forcée des biens non indispensables au service public pour exécuter la décision de justice, comme précisé dans l’arrêt Société fermière de Campoloro du 18 novembre 2005 @docChapitre préliminaire. La notion et le régime de la propriété publique.docx.

Points clés à retenir

• La propriété publique est un droit reconnu aux personnes publiques, distinct historiquement de la propriété privée mais aujourd’hui pleinement reconnu et protégé.
• Elle combine des règles communes à la propriété privée (protection constitutionnelle, actions contentieuses) et des règles spécifiques (inaliénabilité liée à l’affectation, incessibilité à vil prix, insaisissabilité).
• La jurisprudence administrative et le Conseil constitutionnel ont joué un rôle majeur dans la reconnaissance et la protection de ce droit.
• Le CG3P codifie et organise le régime juridique de la propriété publique.
• Les principes d’incessibilité à vil prix et d’insaisissabilité protègent le patrimoine public mais connaissent des exceptions et limites, notamment sous l’influence du droit européen.

Cette synthèse permet de comprendre la complexité et la spécificité du droit de propriété publique en droit français, ainsi que les enjeux liés à la protection et à la gestion des biens publics @docChapitre préliminaire. La notion et le régime de la propriété publique.docx.